浅论移动通信基站建设难的原因和解决思路

摘要：本文针对目前移动通信基站建设难的问题，首先从相关法律法规、电磁辐射和城镇规划等3个方面分析了建站难的主要原因，结合实际从移动基站要争取法律法规支持依法设置、加强与业主的沟通、消除电磁辐射误解、由政府有关部门主导和协调将移动基站纳入城市规划、移动基站建设方案要融入社会环境、走移动基站建设的集约化道路及景观化方案、加快建站新技术研究并积极采用等6个方面提出解决问题的思路。

移动通信基站（以下简称移动基站）是移动通信网络的最基本元素，移动基站建设由最初的全社会大力支持，才经几年时间，到现在的举步维艰。近年来，移动基站建设需要面对选址、辐射、保护等十分棘手的难题，主要表现为：移动基站设置没有政府部门的统一规划，比较随意、混乱，市民投诉日益增多；干扰、阻止移动基站建设；还出现正常运行移动基站日常维护受阻现象，甚至还发生了私拆、毁损移动基站设施等。出现这些情况，除了对社会公众缺乏必要的电磁环境科学常识外，很重要的原因是政府主管部门缺少对移动基站设置的有效管理和安全保障，还有移动通信网络运营企业自身原因。

一、移动基站建设难的主要原因分析

（一）《物权法》、《物业管理条例》对移动基站选址影响

1． 《物权法》对电信设施的建设不利的条款。

《物权法》第五十二条："铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。"因此，电信基础设施的国家所有或企业所有，必须依照法律进行确认，而不能依照条例及地方性法规认定。《物权法》第七十条："业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。"以上共有和共同管理的权利是业主对小区内移动基站建设许可的基础。《物权法》第八十条："建筑物及其附属设施的费用分摊、收益分配等事项，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，按照业主专有部分占建筑物总面积的比例确定。"以上规定明确了建筑物产生的收益分配的原则，也是对不动产的用益物权的法律规定。《物权法》第七十六条规定进一步确定了业主对重大事项的决定权："下列事项由业主共同决定：（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。"因此，小区业主可以根据《物权法》的规定决定是否同意建设移动基站等。

2．《物业管理条例》对电信设施建设的不利规定

《物业管理条例》第五十五条规定："利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业服务企业的同意后，按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金，也可以按照业主大会的决定使用。"根据以上规定可以明确，利用物业共用部位进行经营的，应当征得利益关系人同意，而且对于经营收益的使用也有明确的规定。《物业管理条例》第十一条："下列事项由业主共同决定：（五）制定、修改物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；"因此环境影响作为小区内业主共同决定的重大事项，应由业主共同决定。小区内业主应当就有关小区环境影响的事项进行共同决定，并对决定承担责任等。

（二）电磁辐射恐惧对移动基站建设影响

移动通信作为高科技的产物之一，在市民的心目中仍然是一种神秘的事物，市民对移动通信的认知还比较匮乏，尤其移动基站电磁辐射是市民认知模糊和容易引起争议的问题之一。特别是近年来，国内外媒体出现了一些错误的报道，以致引起了一些不必要地误解。有些人甚至对此产生了莫名的恐惧和抵触心理。人们之所以会对电磁辐射抱有这样的坏印象，最根本的原因是对它不了解。
事实上，我国的移动通信移动基站标准完全符合国际及国家标准。国内主要的标准是卫生部颁发《环境电磁波卫生标准（GB9175-88）》和国家环保局《电磁辐射防护规定(GB 8702-88)》两个标准。具体而言，国家标准要求电场强度小于每米12伏或者说功率密度每平方厘米小于40微瓦。一般而言，GSM移动基站天线高度均在35至55米，发射功率为20瓦的大功率移动基站，其天线前10米的功率密度是0.6微瓦/平方厘米，这样的辐射比电视机和电脑的辐射还低。著名物理学家、中国科学院院士何祚庥说，截至目前，世界上尚未发现一例因电磁辐射对人体产生危害的确定案例。

（三）移动基站选定没有纳入当地政府的城镇规划

根据马鞍山市统计局统计，截至2006年移动电话用户52.8万户。移动电话普及率近为2人1部。同时移动通信网络已经成为城市经济社会发展与构建和谐社会的信息基础设施。以马鞍山移动公司为例，到2007年底已完成了GSM11期扩容，全市有大大小小的移动基站（包括室外大站、室内直放站）超过300个，基本在每条街道、在乡村各个行政村都建设了移动通信移动基站，主干道路覆盖率达到100％。但是这些通信设施大部门上没有政府许可的规划，有的甚至被列入政府违章建筑拆除范围之内。另外一些移动通信建设工程中标单位不了解当地风土人情和风俗习惯，持有"做一个算一个"不负责任的态度，野蛮施工，光纤管道的施工存在乱挖乱拉，加上杂乱的天线，直接造成了市民的极大不满。

二、解决问题的思路

（一）移动基站要争取法律法规支持，依法设置。

1．发挥国家制定的法律法规指导作用

1、《物权法》第八十八条："不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和煤气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。"这条规定，其含义是指不动产权利人非经过邻人的土地、建筑物不能安设电线、电缆、水管、煤气管等管线，而此管线系社会公众所必需，则该不动产权利人有权通过邻人的土地或者建筑物安设，但应选择损害最小的处所及方法安设，如果仍有损害的，应支付补偿金。这就是说，通信运营企业为了公众利益，在小区设置移动基站，小区居民应尽配合义务，提供必要的便利。《物权法》第七十七条："业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。"所指的"经营性用房"，是指将居民住宅改变为歌厅、餐厅、加工场等，使城市建设规划中原本用于民用的房屋改为商用。但是，移动基站设置在居民小区内，将"居民住宅"改变为"通信机房"的性质,与"居民住宅"改变为"经营性用房"的性质是完全不同的。1992年《邮电部、建设部关于在城市建设中进一步搞好通信设施及管线配套建设的联合通告》中明确："城市通信建设及室外通信管线配套建设，均应纳入城市规划。"因此在小区设置移动基站与小区居民之间的关系不属于擅自设置或者擅自改变房屋用途的行为，而是属于公用电信设施与居民之间的"相邻关系"的法律关系。国务院颁发的《物业管理条例》第五十二条："供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施维修、养护的责任。"这里并没有规定通信运营企业在建设公用电信设施时，必须经业主委员会和物业管理企业同意，是因为这种建设、维修和养护行为，本身就是出于社会公共利益的需要。《中华人民共和国电信条例》第四十七条："基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信移动基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。"这条规定旨在让移动通信运营企业负有依法向社会大众提供电信普及服务的责任，因为移动基站具有公用设施的属性, 赋予基础电信企业"事先通知"和"适当补偿"的行为，应视为行政法规赋予电信企业公权力。《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条："城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。"这条规定明确了在城乡规划方案中通信设施作为必须的基础设施进行设置。

2． 促进地方法律法规建设，营造良好的区域建设环境

移动通信网络已经成为城市经济发展与构建和谐社会的基础设施，已经深入产业发展、商业消费、民生服务、政务管理等各个领域，并且作为城市公共安全体系中的重要支撑手段，在防灾救灾、组织大型社会公共活动中发挥着重要的保障作用，一些地方政府高度重移动通信建设工作，颁布实施了有关地方性法规。

（1）上海市政府于2001年7月5日颁布了《上海市公用移动通信移动基站设置管理办法》，这是全国第一个关于移动通信移动基站设置和管理的政府规章。这一政府规章出台，有力地维护了移动通信用户、业务经营者和社会公众的权益，对移动通信运营企业如何依法加强移动通信移动基站的管理，依法保障移动基站的安全，促进移动通信业的健康发展，具有十分重要的意义。

（2）佛山市2007年也出台了《佛山市公用移动通信移动基站设置管理办法》,还结合各运营商的意见，推进室外移动基站共天馈系统技术的研究,完成了建设与运营管理研究，联合草拟了《佛山市基础电信运营商移动基站建设合作协议》等。

（二）由政府有关部门主导和协调，将移动基站纳入城市规划。

随着移动通快速发展，移动通信运营商将展开更大规模的移动通信网络建设，由政府有关部门主导和协调，前瞻性的做好移动通信建设的规划，将造就良好的通信环境，提升信息化应用水平、加快经济发展、构建和谐社会、改善人民生活均具有十分重要的意义。

目前，在城镇的规划和建设中，往往没有考虑到移动通信的规划建设，使移动通信基站的布点及配套、通信管道建设处于被动局面，这种情况长期下去，必将导致：1．各移动通信运营商只能自行解决问题，既造成国家资源浪费，又易产生与规划建设不协调；2．各移动通信运营商的规划建设容易与规划建设部门的思路产生矛盾，出现问题得不到有效的解决。要从根本上解决移动基站选址的问题，较为彻底的办法就是将移动基站纳入城市规划，移动运营企业将近期、中期、远期的移动基站规划报给规划部门，由规划部门纳入城市的总体规划，预留移动基站的建设场地，规划部门根据的建设进度分期予以审批。

（三）加强与业主的沟通，消除电磁辐射误解。

法律是处理和通信基站建设与业主之间关系的准则，是建设和谐社会的基础。但是，单纯依靠法律不能实现和谐社会，单纯依靠法律也不能完全解决移动基站建设中的问题。移动运营企业在建设移动基站时，除了切实负起社会责任，保护环境，保障公众健康，履行相关手续的同时，应当发大力气消除人们对移动基站的误解（比如，有辐射等）。移动通信运营商和媒体共同做好沟通工作，正确、科学地宣传无线通信知识，消除群众的误解。

（四）移动基站建设方案要融入社会环境

大量移动通信工程建设，使得楼顶、公园、古迹纷纷树立了众多的基站天线，带来了不少负面问题，主要有：市区建筑物顶部天线林立，特别是密集城区，显得杂乱无章，据统计，北京市区建筑物顶部天线有上万个，影响了视觉环境，各地对城市环境景观的要求越来越高，很多大城市已经提出了整顿建筑物顶部环境的建议。尽管移动基站电磁辐射设计能满足国家标准规定的公众辐射要求，但天线裸露在建筑物顶部，依然会给越来越注重"绿色环保"的居民带来一种不安全感，导致他们对无线电波产生抵触甚至抗争，从而增加了无线网络建设的难度，室外通信设施的不安全因素等。移动基站建设方案，以建设"生态城市"、"美化环境"的目标，要结合社会环境的具体要求，尤其社会公益设施（如交通路灯、园林绿化等）共建，成为资源节约型、环境友好型的通信设施。

（五）走移动基站建设的集约（共享）化道路和景观化方案

目前移动通信基站重复性建设日趋严重，有统计资料表明，中国移动和中国联通所建移动通信基站已超过30万个，两公司的铁塔常是并肩而立，浪费了大量钢材和土地。如果1/3共建共用，便可以节省资金300亿元。这些基站共占用了约3000万平方米的土地，超过澳门特别行政区的总面积（23.6平方公里）。中国3G网络建设估计还需要30万个基站，怎么办？走移动基站设施建设的集约（共享）化道路和景观化方案。移动基站设施共享建设有利于：环境保护需要、社会和谐需要、资源保护需要、建设成本需要等，到达能源节约、保护生态环境，增强竞争力，实现可持续稳定地发展。

随着3G建设帷幕的拉开，移动基站建设向集约化和景观化方向发展已经成为趋势。移动基站集约化,就是将若干通信运营商的某些移动通信网络的室外基站及其室内覆盖系统集中在一起建设,实现资源共享、统一覆盖的一种基站建设模式。天线景观化没有规定的模式和方法，可随着环境的改变而采取灵活的方式，但其根本的目的是将天线融入到其所在的环境中去。

（六）加快建站新技术研究，并积极采用。

随着人们对健康和环保越来越关注，这使得移动通信运营商寻找合适的站址变得越来越困难，建设成本也急剧升高。因此需要加快移动基站建设新技术开发，改变传统普通移动基站加直放站的建站模式，适应容量大、易网规网优、安装简便、接收和发射衰减低、覆盖成本低等要求的网络发展新形势，满足通信设施一体化结构、稳定可靠、无需建设机房、电源架、铁塔、空调等特点的各种环境新要求等。如，已正在试用的"软移动基站"、"一体化GSM室外无线基站"等新的建站模式。

参考文献：

[1]中国信息产业网  《物权法》对移动基站建设有何影响？；
[2] 通信世界网  中国移动通信基站发展风雨二十载；
[2] 新华网  移动基站如何依法设置。