电信网互联不畅症结及解决办法初探

互联互通是电信企业间的一个基本关系，保持网间的互联畅通是电信行业的一个基本行规。近几年的电信改革建立了市场竞争机制，形成了竞争格局，从某种意义上说竞争已比较充分，但是在充分竞争的同时更应强调有效竞争，只有把充分竞争与有效竞争有机地结合起来，才能使我国的电信市场健康发展。而有效竞争的关键就是要真正打破垄断，创造一个公平的市场竞争环境，电信运营商对竞争环境要求最为迫切的就是电信网间的互联互通。互联互通是公平竞争的前提，是有效竞争的基础，是打破垄断的必然，从目前全国情况看互联互通的问题主要表现在"久拖不联、联而不通、通而不畅、畅而不久"。造成社会反映强烈，用户及非主导运营商意见大、政府主管部门压力大，已经成了制约电信行业健康发展的瓶颈。如何打破这个瓶颈？创造一个公平的竞争环境，形成一个有效的竞争机制，已经成了政府监管的重点、社会关注的焦点和运营企业目前的难点。

　　造成电信网间互联互通不畅问题的原因既有运营商对此问题认识水平不高、部分从业人员法律意识差，只强调本企业利益而不顾国家整体利益的因素；也有互联互通中各运营商利益分配不合理等电信改革中深层次的原因；还有法制不健全，政府监管不力等诸多因素。其主要表现及解决的办法是：

　　一 法律滞后于市场，依法规范市场的机制没有完全建立起来

　　电信改革经邮电分营、移动剥离、电信重组、南北拆分，基本形成了充分竞争的市场格局。我国电话用户已跃居世界第一，信息通信业对GDP的贡献率已达2.69％。这样一个大市场，应该有一部健全的电信管理法律体系，从法律的高度来规范市场，明确监管者、运营者、电信用户的法律地位、权利、义务及责任，但到目前这部法律仍未出台，从而直接影响到电信市场的运行效率。尽管2000年国务院颁发了《电信条例》，随后也下发了相应的部门规章，但法律等级不够高，对市场的约束力还不够强，个别企业的个别人还把自己的一些行为认为是违规不违法（尽管违犯法规也是违法），可见互联互通出现这样那样的问题与没有一套完整的法律体系制约有着一定的关系。另外现行的法规、规章往往不能适应快速发展和变化的市场，网间通信质量没有相应标准（只是规定不能低于同网的通信质量），监管部门没有有效监管手段，有了争议处理起来比较困难。造成监管部门对市场的管理是只管君子，对经常违规但又难以取证的人和事往往无能为力。在其处理上，最高的执法权限也只是行政处罚，而现行的处罚标准对一个年收入几十亿元的企业来说是微不足道的，因其处罚只占到违法收入的很少一部分。由于法律滞后于市场，使得对违法的难以绳之以法，处罚又难以伤其筋骨，使之违法、违规者的胆量越来越大，人为成分越来越多，造成互联互通工作越来越难。

　　我国电信市场的竞争现状表明，要使监管者依法规范市场，运营者守法经营市场，用户有依据监督市场，形成一个政府监管、企业自律、社会监督为一体的电信市场体系，则必须尽快出台《电信法》。要树立企业自律、守法的经营理念，使运营商感到在互联互通上违规操作不仅是违法，而且要受到法律的制裁。当然《电信法》要具有中国特色，并能涵盖整个电信领域，该法律体系要有刚性，一旦颁布，则要坚决执行。我们有理由相信，一个健全的电信管理法律体系，将规范互联互通工作朝着健康、有序的方向发展。

　　二 运营企业的守法经营理念和监管部门的执法力度都有待提高

　　尽管现在《电信法》尚未出台，但国家还是制定了一些关于电信网间互联互通的法规及部门规章，如果认真执行，网间的互联互通也可以在一个良好的环境中发展。但个别企业中的个别人，强调本企业利益而不顾国家整体利益，号称敢打擦边球，甚至对下属的一些违规行为，不仅不制止，反而采取袒护、纵容的态度。想不互联就有意拖延，即使处于某种压力实现了互联，也找借口使互联得不到互通。互通后又随意减少互联电路、改变路由、随意修改局数据、人为设置障碍、造成"通而不畅"。对一些竞争激烈的同类业务，互联电路更是时好时坏，使对方无法完成对用户的质量承诺。个别企业的个别人甚至认为造成网间互联不畅是削弱对手竞争力的一个行之有效的办法，于是我行我素，置法规、规章于不顾，明目张胆地进行违规操作。

　　目前政府监管的依据是《电信条例》及信息产业部有关互联互通的规章、规定，但随着市场竞争的加剧，体现在互联互通中技术上和网络组织上人为的问题越来越多，越来越复杂，使监管部门在操作层面上难度加大，造成取证难、处罚难。而通信监管部门的人员又大部分来自电信运营企业，与各运营商有着千丝万缕的联系，处理问题时往往下不了手，造成违章不纠，处理不力，时间一长运营商对监管部门的权威性和规范市场的能力产生了怀疑。对一些棘手、难以处理的问题也往往是缓处理、轻处理或者不处理，造成运营商认为你不作为，使监管处于极大的被动。

　　由此可见互联互通中运营企业的守法经营和监管部门的执法力度是两个不可忽视的重要问题。解决的办法是运营企业要严格执行国家有关互联互通的法规、规章，加强自律，牢固树立守法经营的理念。企业的各级领导及主管人员要提高对互联互通的认识，自觉遵守国家的相关规定，违规的事情坚决不做。同时监管部门、行政主管部门对运营企业的领导能通过行政手段进行有效的管理，对个别严重阻碍互联互通、我行我素，造成恶劣影响的人建议相关部门免去其行政职务，并在几年内不得重新使用。监管部门要依法监管，加大监管力度，对违规的要坚决给予纠正。对有意破坏互联互通的人员一定要依法从严处理。要敢于执法和善于执法，逐步树立监管部门的权威，真正营造一种公平、公正的市场环境。

　　三 网间互联的结算应充分体现各运营商的合理利益

　　在电信市场上，各大运营商之间是竞争对手的关系，而在互联互通层面上，电信运营商之间又存在着合作关系，这种既竞争又合作的关系，反映了当前在互联互通中各大电信运营商之间的复杂关系，只有理清这些关系并采取相应措施才能保证各

　　运营商网间互联的畅通。这种特殊的市场关系，使电信运营商们必须相互合作，利用互联互通实现企业利益的最大化，他们的合作是竞争对手之间为了实现自身利益最大化的合作，所以这种合作存在着明显的利益关系，网间结算费率就是调整双方利益关系的关键。当前，互联互通问题频频发生的主要原因之一为：现行的网间结算体系是以资费为基础而不是以成本为基础，网间结算用的是一种鼓励竞争，激励新进入者的低费率标准。这种低费率标准不能很好的调节运营商之间的利益关系，没有体现互联双方平等互利的合作原则，无法调动主导电信运营商互联互通的积极性。当互联互通发生问题时，人们往往首先责备主导电信运营商没有按照国家要求进行互联互通，没有履行向对方提供公平接入的义务，而是利用网络资源挤压竞争对手，但实质上却忽视了其背后隐藏的深层次问题，即网间互联后的网络价值和利益分配问题。据信息产业部统计，2001年通过互联互通联通的网络价值提高了126倍，移动提高了10倍，电信只提升了1.7倍。目前我国实行的网间结算是：移动与固定网间结算费率是0.06元/分钟，但据有关部门测算它的实际成本大约是0.16元/分钟。移动的高资费又使固定电话运营商和移动电话运营商的劳动生产率相差甚大，而双方的建设成本和运营成本相差却不是很大的。这种网间结算低费率不仅不能反映固网运营商的网络价值，而且背离了网络成本，主导电信运营商原有的网络建设成本以及巨额的维护成本都没有在网间结算中得到体现，致使主导电信运营商蒙受了很大的利益损失。而新兴电信运营商却从廉价的网间互联中大大得利，它们能够充分利用国家电话资费的不同及网间互联的廉价大打恶性价格战，进行不公平竞争。而主导电信运营商不仅不能在互联互通中为自己带来应得的利益，相反则是通得越好越吃亏，不仅要为新兴运营商垫付互联互通的网络成本，还使自己在竞争中陷入不利的境地，眼睁睁地看着竞争对手分流走自己大量的话务量，到头来只是为别人做嫁衣裳，这种赔本生意又有谁愿意去做呢？

　　由此看来，解决互联互通问题的关键在于，应充分体现各运营商在互联互通中的合理利益。否则就失去了平等合作的基础，企业之间只能剩下赤裸裸的竞争关系，而互联互通也只能陷入恶性循环之中。要解决互联互通问题，就必须承认互联互通中企业之间的利益关系，建立基于成本的互联互通结算体系，充分体现运营商的网络价值，保证主导运营商和新兴运营商都能从互联互通中得到相对公平、合理的利益。只有这样，才能保证企业之间平等互利的合作，才能营造公平的竞争环境，才能保证网络通得了、通得畅、通得久。

　　当然，电信网间的互联互通是一个十分复杂的问题，就是把以上所述的立法问题、网间结算费率等问题解决了，也不是说所有问题都解决了。实际上还有好多问题需要解决，如网间通信质量的标准问题、网间互联互通服务质量问题、互联中继配置比例问题、网间结算的争议问题等等。随着市场的发展，可能还会出现新的问题。但就目前来说，能把立法问题、网间结算费率问题、企业自律问题、政府监管力度等问题解决了，相信电信网间的互联互通会有一个大的改进。