社会保障卡的规划与实施

女士们、先生们，大家好！
　　首先我代表劳动和社会保障部信息中心对此次大会在深圳召开，表示热烈的祝贺，向到会的各界人士表示衷心的问候。借此机会，我就社会保障卡规划和实施的有关问题，向大家简要做一下介绍。
　　一、劳动和社会保障业务及社会保障卡简介
　　1．劳动和社会保障业务介绍
劳动和社会保障业务，概括说来，包括两大部分：
　　一是劳动管理：具体包括就业管理和服务（含职业介绍）、职业培训与职业资格鉴定、劳动合同管理、劳动争议处理、工资分配管理等内容。
　　二是社会保险，具体包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险以及和这几项保险相关的基金收缴、支付、管理、监督等内容。
　　从上面的介绍可以看出，劳动保障业务与老百姓关系极为密切。一个人的一生或早或晚都要涉足劳动保障各方面业务，从参加工作到退休，都有一个转换工作、培训晋职、生病治病、健康保障和退休养老的过程。如当一个劳动者从就业状态转向失业状态时，暂停缴纳社会保险费，终止劳动关系，解除劳动合同，根据已缴纳的失业保险状况享受失业保险金，找到新的工作单位后重新建立劳动关系并缴纳社会保险费，同时停止领取失业保险金；若此人在领取失业保险金期间进入退休年龄，则停止领取失业保险金而转向领取养老金；同时，此人退休后可能去异地儿女家生活，则会在其他地区领取养老金；除此之外，这位劳动者在就业和离退休期间，可能发生的生病、工伤等非预料事件也会使他按缴费状况和有关政策享受相应的保险金。由此可见，众多业务的跨地区性、共同性与交叉性并存、稳定性与不确定性并存，正是劳动和社会保障工作的最基本特点。为了适应这一特点，劳动和社会保障部正在组织各地建立劳动和社会保险管理信息系统，以用现代的信息技术提高劳动保障业务的处理手段。社会保障卡就是这个信息系统重要的组成部分之一。
　　2．社会保障卡介绍
　　社会保障卡是由劳动和社保障部统一规划，由各地劳动保障部门面向社会发行，应用于劳动和社会保障各项业务领域的IC卡。社会保障卡包括两类,一类面向城镇从业人员和离退休人员发放,称为社会保障（个人）卡。卡上标识持卡人的个人状态和公民身份号码，记录持卡人的职业资格、技能、就业状况、基本养老保险缴费、医疗保险个人帐户信息、工伤及职业病伤残程度等信息，可作为劳动者在劳动保障领域的电子凭证，作为其办理有关事务的身份证明。另一类面向城镇用人单位发放，称为社会保障（用人单位）卡。卡上记录用人单位基本信息以及职工人数、工资等信息，在企业进行社会保险缴费、招工等劳动保障业务时作为电子凭证。
　　二、制定社会保障卡规划的背景和目的
　　近年来，随着劳动和社会保障制度改革的深化，劳动者的就业求职逐渐走向市场化，养老、医疗、失业保险逐渐走向社会化。这些转变对劳动保障业务的实现手段提出了更高的要求，信息技术越来越多地应用到劳动保障工作当中。IC卡作为一种先进的信息技术手段，由于其具有携带方便，存储容量较大，可脱机使用等特点，在一些地区劳动保障业务中得到利用。特别是《国务院关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号）发布以后，很多地区为配合医保方案出台，已经或正在打算在医疗保险业务中采用IC卡，用IC卡作为职工个人帐户支付的工具或凭证。
　　但是，据我们了解，目前劳动保障领域发放的IC卡，存在着相当多的问题。主要表现在：（1）应用的业务单一。多数用卡地区发行的IC卡只局限于单一的业务，有的地区用于职业介绍，有的地区用于农村流动劳动力管理，有的地区用于医疗保险；与此同时，还有些地区不同的业务各自发卡，结果是劳动保障部门内部就没有做到一卡多用，既给广大职工造成不便，也不利于节约资金。（2）标准规范不统一。多种规格和类型并存，卡内信息指标、结构、编码没有统一的标准，没有统一的、系统的读写控制和安全管理，不利于IC卡的跨地区、跨业务使用。（3）缺乏对发卡用卡的有效管理。有些地区不顾客观条件盲目发卡，结果发行的IC卡无法有效使用，造成资源浪费。还有些地区通过高额收费，将系统开发和网络建设的费用都摊加在卡的费用当中转嫁给劳动者，造成不好的社会影响。以上现象可以总结为五非，即“非注册、非国产、非统一、非标准、非安全”。在这样的背景下，我们认为有必要对全国劳动保障领域IC卡的应用进行统一规划，制订统一的标准和规范，规范各地的发卡行为，使劳动保障领域IC卡的应用走上健康有序的轨道。

　　 三、规划的主要内容
　　《社会保障卡建设总体规划》是经劳动和社会保障部信息化工作领导小组审议通过，于去年十二月份下发的，概括起来，主要包括以下主要内容。
　　首先，规划明确了社会保障卡建设的总体目标。总体目标可以概括为两个方面：一是一卡多用，即劳动保障部门面向劳动者个人和用人单位各只发行一张IC卡，就是我们前面提到社会保障（个人）卡和社会保障（用人单位）卡，所有拟进卡的业务都放到这一张IC卡上。二是全国通用，即某一地区发行的社会保障卡，要能够在其他发卡地区使用，以支持劳动保障业务异地处理的需要。
　　其次，规划明确了社会保障卡建设的指导思想。社会保障卡建设将本着“统一规划、因地实施；服从整体，相对独立；网卡结合，资源共享；强化管理，服务社会”的指导思想进行，并在技术上体现“先进与成熟并举，高效与安全并重”、“开放并可扩展”的原则。其中最重要的一条是“统一规划、因地实施”，即在全国统一规划和标准的前提下，把发卡的权力交给地方，各地可以根据实际情况，按照有关的标准、规范和制度，自行实施社会保障卡建设。
　　第三，规划明确了“因地实施”时各地应遵循哪几方面的标准、规范和制度，即要在哪几个方面实现全国统一。主要包括三个方面。
　　（1）统一卡内信息标准，并保持一定弹性。由劳动保障部统一制订卡内业务目录结构，确定全国通用指标项及通用指标在卡内的位置、名称、长度、类型等属性。对于通常情况下不会变动的个人基本信息，如姓名、性别、公民身份号码等，以及一些各类业务中都可能用到的基础性指标，如工资、学历等，我们将其放在基本和公用信息区中，统称为基础指标，要求各发卡地区必须选用。对于只在某一项业务中使用的指标，如医疗保险个人帐户余额，月养老金支付金额等，我们将其放在各自的业务信息区，可由各发卡地区按业务选择进卡。此外，我们还对各地扩充业务和指标的规则及非劳动保障业务的相关领域指标的进卡规则做了规定。
　　（2）统一卡片和读写终端技术标准。社会保障卡采用国产的接触式CPU卡，除符合国际、国内标准外，在芯片设计、卡基、读写机具、读写软件等方面还要符合劳动保障部制订的相关标准，卡内操作系统（COS）要采用劳动保障领域专用的扩展指令集。
　　（3）统一密钥管理体制。社会保障卡采用全国统一的加密算法，由劳动保障部规定全国通读和通写指标的读写权限，并生成和管理全国主密钥（一级密钥）。省级密钥（二级密钥）和发卡地区级密钥（三级密钥）由全国主密钥按统一的分散规则分散生成，由相应的地区自行管理。
　　此外，社会保障卡要有一次全国统一初始化，以完成全国通用密钥和数据结构的写入；在卡的颜色、样式以及卡面信息内容等方面劳动保障部做统一要求，并在管理上实行注册管理制度和厂商有限选择制度。同时，社会保障卡作为社会管理、社会服务的电子身份凭证，不同金融卡和其他商业用卡混用。
　　第四，规划明确了各地可自主决定的几个方面。
　　在统一各项标准和符合有关管理规定的前提下，各地可在以下几个方面具有自主权。
　 （1）自主决定发卡时机。缺乏资金、技术、人力等条件没有能力发卡的地区，网络和数据库无法对发卡、用卡提供有效支持的地区，城市管理水平和部门间协调能力达不到统一发卡、用卡要求的地区，目前可暂不发卡；虽然具备条件，但缺乏用卡需求的地区（如网络相当完善而无需用卡，或磁卡就可满足业务要求的地区），目前也可暂不发卡。拟发卡的地区须经劳动保障部审核同意后注册发卡。
　　（2）自主选择进卡业务。发卡地区可以在劳动保障部规定的业务中选择一项或几项进卡，一旦选择了某项业务，其下所含所有全国通用指标须按规则全部进卡。在此基础上，各地可以扩充本地应用的业务和指标。
　　对于某一地区而言，有的业务用卡需求迫切，有的需求不迫切，还有的不需要用卡；有的业务已具备用卡条件，有的尚不具备。按照“只发一卡”的原则，我们要求各地在选择进卡业务时要统筹规划，将目前需要用卡和将来需要用卡的业务都规划到一张卡内，以防止将来不必要的换卡。在发卡时，可以先从最成熟、目前最急需的业务开始。对于目前暂不需要或暂不具备用卡条件的业务，可以先在卡内按有关标准预留空间，但暂不写入具体信息，即“开好房间暂不入住”。待各种条件成熟后，再将信息“入住”卡内。
　　（3）自主选择参建厂商。发卡地区可以在经劳动保障部指定的参建厂商中，自主选择芯片的设计单位、卡的制造单位和机具的生产单位。
　　（4）自主制订实施方案并组织实施。包括自行决定发卡时间、发卡方式、发卡进度和发卡范围等。
　　发卡地区的进卡业务、参建厂商及实施方案须报劳动保障部备案。
　　最后，为了更好地实现上述思想，规划对社会保障卡建设过程中各级劳动保障部门的责任、权利和义务进行了界定。
　　
　　四、对几个问题的考虑
　　1．关于注册管理制度
　　根据国家金卡工程协调领导小组《集成电路卡注册管理办法》（国金卡[1998]003号）的规定，拟应用IC卡和发行IC卡的部门必须事先在国家IC卡注册中心进行注册，取得注册中心分配的IC卡应用标识号和IC卡发卡机构标识号，方可实施发卡和用卡。为使社会保障卡建设能够稳妥有序地进行，经劳动保障部与注册中心商定，社会保障卡的注册将采用如下的方式进行：
　　（1）由劳动保障部统一向注册中心申请社会保障卡的应用标识号和发卡机构标识号。
　　（2）拟发行社会保障卡的地区，首先要经过省级劳动保障部门审查，审查同意后向劳动保障部提出注册申请。对符合发卡条件的地区，劳动保障部利用发卡机构标识号的扩展位给其分配发卡标识码，并报注册中心备案，从而赋予其合法的发卡权力。
　　在审核各地的发卡申请时，劳动保障部将对发卡地区的费用解决方案、具体发行方案以及数据库、网络、用卡布局等方面的准备情况进行严格的审查，确保只有具备条件，能够正常发卡和有效用卡的地区才予以注册。目前劳动保障部已向国家IC卡注册中心统一申请了社会保障（个人）卡的应用标识号和发卡机构标识号，并将在时机成熟时出台具体的注册管理办法，然后开始受理各地的注册申请。
　　2．关于厂商有限选择制度
　　从全国范围看，社会保障卡发行量很大，如果统一采用一个厂家设计和提供的芯片，全部由一个厂家进行制作，势必会形成需求不易满足的局面，也易造成垄断。另一方面，如果对各类厂商的资格不进行必要的审查和限制，不仅会引起无序竞争和恶性竞争，而且难以保证卡的质量，也难免影响到全国通用的实现。为此，我们将制订社会保障卡建设的厂商有限选择制度，即由劳动保障部在已经国家有关检测和认证的厂商中选择若干可参与社会保障卡建设的厂商，各地在发卡时，可以而且只能在已被劳动保障部选择的这些厂商中选定本地应用的参建厂商。
　　目前，拟实行有限选择的主要环节有两个：芯片设计（提供）和制卡。对所择参建厂商，要有国家IC卡注册中心分配的IC卡芯片提供机构标识号或IC卡制造机构标识号，所提供的芯片或生产的IC卡要有符合国家标准的质量证明，要在国内有过成功的应用范例，要具备较好的信誉和较强的技术经济实力，要在全国范围内建立了较好的服务体系，要承诺严格履行社会保障卡建设的有关规定，在劳动保障领域应用中没有不良的表现（如搞不正当竞争等）。此外，最重要的一点，提供的芯片和生产的IC卡要符合社会保障卡的有关标准，对此，劳动保障部将采取相应的检测措施。
　　对于在其他环节（如读写终端制造）实行有限选择的问题，劳动保障部正在考虑当中。
　　对于已被选择的厂商，劳动保障部将对其在劳动保障领域应用和服务的状况进行跟踪和定期检查，如果厂商不能很好提供产品和服务，或者因自身的经济、技术等方面的原因已无法保证在劳动保障领域有效应用，劳动保障部将不再将其列为参建厂商。
　　参建厂商的选择办法将在今年五、六月份出台，在此之后劳动保障部开始进行厂商选择工作。
　　3．关于实施进度和准备工作
　　有的同志有这样一种误解，认为劳动保障部既然制定并下发了社会保障卡建设规划，就是要积极推动这项工作，就是要马上发卡用卡。其实，我们制订用卡规划的初衷是要规范各地的发卡行为，使劳动领域IC卡建设走向规范有序的轨道。据我们了解，大多数地区目前并不具备发卡用卡的条件。有的地区业务本身不成熟，流程不规范，如果发卡也会因业务模式的变动而被迫废止；有的地区没有一定的技术力量，没有足够的人员、设备支持IC卡的管理和使用，即使发卡其作用也很难充分发挥出来；有些地区没有后台数据库和网络支持，这种情况下应用IC卡，将无法保证卡上数据的准确和更新；有些地区没有能力在发卡前完成使IC卡切实达到应用目的的系统用卡布局，发卡的结果必然是手中有卡，无处用卡；有些地区没有合理可行的费用解决方案，如果依靠高收费解决发行和使用费用，不仅不符合国家的有关规定，也必定会造成不好的社会影响；还有些城市以区为单位发卡，由于就业、医疗、养老、培训等项业务并不仅仅局限在本区当中，出了这个区，卡就无法使用，卡的作用会大打折扣；此外，社会保障卡涉及多部门的业务，有些地区各业务部门间的综合和协调能力以及城市的整体管理水平不高，也会影响卡的成功发行和使用。由于这些实际情况的存在，我们并不主张各地马上发卡，对于进度也不做统一要求，而要视具体条件而定。社会保障卡是现代化城市管理手段的标志，不能坏形象、砸牌子，只有在条件具备后再发卡用卡，确保社会保障卡建设稳妥有序地展开。
　　为了保证社会保障卡建设稳妥有序地展开，我们一直强调各地劳动保障部门要消除两方面的误区。一是要消除 “没卡不行”的误区。消除劳动保障业务，特别是医疗保险个人帐户管理必须用IC卡，不发行IC卡就出台不了医保改革方案的想法。二是要消除“先卡后网”的误区，消除把卡放在第一位，为了要用卡，才去建网络的观念。我们认为，社会保障卡可以为持卡人提供一种便利，协助行政部门提高办事效率。但是，在劳动保障业务中卡并不是必不可少的，它所起到的只是锦上添花的作用。如果没有网络和数据库的支持，卡发挥不了作用，如果网络系统十分完善，卡只起到身份识别的作用就足够了。只有当网络不很完善，或网络虽然完善，但出于减少网络运行成本，提高网络传输速度等方面考虑不宜实时联网的情况下，才用卡辅助网络进行信息交换。因此，卡是对网络和数据库的一个补充，要把网络和数据库的建设放在首位，在网络和数据库建设的基础上建设和应用社会保障卡。基于这些认识，我们一直要求各地在发卡前要认认真真地进行准备，特别是数据库的准备与核实，需要投入大量的工作。对于这些，我们也希望有意愿参与社会保障卡建设的各个公司、厂家充分认识，在各地没有做好准备，不具备发卡条件的情况下，不要为了自身的利益鼓动地方劳动保障部门发卡。对于不顾条件煽动地方发卡，我们将视其为“劣迹”，在选择参建厂商时不予选择。
　　五、工作进展及计划安排
　　去年6月，为了适当控制各地盲目上卡的局面，我们下发了《关于劳动保障领域IC卡应用有关问题的通知》（劳社厅函〔1999〕43号），明确指出劳动保障部将对劳动保障领域IC卡应用进行统一规划，制订统一的标准和规范，明确要求在规划、标准和规范尚未出台之前，各地要暂缓卡的发行和制作。去年12月1日，经劳动保障部信息化工作领导小组审议通过，我们下发《社会保障卡建设总体规划》（劳社部函〔1999〕213号）。在这期间，经上海市信息办申请，劳动保障部领导批准，将上海市社会保障卡工程列为了全国社会保障卡应用试点。在试点过程中逐渐产生了社会保障卡的技术标准、应用标准和有关规范。上海市社会保障卡网络系统于去年12月22日开通，劳动保障部王东进副部长在开通仪式上亲手生成了全国主密钥。预计各项标准、规范和有关制度将在今年五月前后陆续下发。今年将考虑扩大试点范围的问题，同时开展参建厂商选择工作。待总结试点经验，修订完善有关标准后，在条件成熟时，开始受理各地的发卡申请。