政协委员赵宇梓两会提案 矛头直指第三方支付收单市场乱象

　　导读

　　在赵宇梓看来，“由于支付市场投入大，收益低，在监管力量严重不足的情况下，部分机构为追逐利润，不惧监管，打着创新的旗号随意违规，不规范经营的问题非常突出，严重危及金融秩序和安全。”

　　全国政协委员、原建行信用卡中心总经理赵宇梓表示，银行卡的刷卡交易已成为社会消费的重要渠道。但与此同时，我国收单市场中违规经营、逾越监管框架的行为屡见不鲜，被各方诟病的套现、洗钱等现象也日益严重。

　　提案中，赵宇梓把矛头直指“第三方支付”。

　　他称，“国内获牌的第三方支付机构已成为收单市场的重要参与方，但经营业务在未报监管批准的情况下，已延伸至存款、理财、信贷、国际结算等传统银行业务。由于第三方支付机构准入门槛过低，管理水平与银行业管理要求相距甚远，存在较大风险隐患”。

　　为此，赵宇梓提案提出系列建议。比如，监管部门应改革监管模式，形成监管合力，发挥协同监管作用。而且，要进一步提高收单机构的市场准入门槛，建立收单机构违规名单发布机制。遵循成本决定价格的市场经济规律，制定简单清晰的价格标准体系等。

　　收单市场“乱象”

　　自2010年以来，已有269家第三方支付机构获得央行[微博]牌照，其中100家获得互联网支付牌照，60家获得银行卡收单牌照。

　　而且，近年来，我国银行卡的发行数量持续上升。数据显示，截至2014年三季度，全国银行卡累计发行量已达47.46亿张，银行卡消费交易额达到30.4万亿元，同比增逾36%，其中信用卡的授信总额达5.32万亿元，同比增长22.5%。

　　这种趋势中，在赵宇梓看来，“由于支付市场投入大，收益低，在监管力量严重不足的情况下，部分机构为追逐利润，不惧监管，打着创新的旗号随意违规，不规范经营的问题非常突出，严重危及金融秩序和安全。”

　　早在2012年，赵宇梓的提案中也曾呼吁提高第三方支付机构的准入门槛。2014年12月，出现了第三方支付机构“上海畅购”负责人跑路、资金链断裂的事件。

　　赵宇梓表示，目前第三方支付机构近七成存在业务外包。只要外包机构代理商承诺为其拓展商户，则可获得商户资金清算及机具密钥的管理权，不仅存在跑路风险，也为“切机”以及客户信息违法倒卖留下了重大隐患。比如，2014年也有多家知名电商及支付机构发生客户敏感信息泄露事件。

　　银行卡市场突出的问题还有变造交易信息，逃避监管。央行的收单办法规定，要确保银行卡支付交易信息的完整性、真实性和可追溯性。而部分机构无视该规定，采用线下交易套用线上交易处理、后台动态变更商户编码、随意使用交易类型等手段，绕过监控获取不正当利益。

　　赵宇梓表示，由于交易信息被变造后，很难追溯交易源头，使得套现、欺诈等违规行为更加隐蔽，难以察觉，继而在市场上出现了“劣币驱逐良币”的现象。

　　此外，赵宇梓还认为，部分第三方支付机构利用制度漏洞，以创新名义不断逾越监管底线，形成新的风险点。“有些第三方支付机构作为网络支付的渠道商，在现有的监管制度下没有发行支付工具的权利，但在未取得监管部门许可的情况下将业务范围从自有平台的小额转接支付延伸至转账、理财、透支消费等领域。”

　　他举例，比如二维码支付在被监管叫停后，这些机构对监管规定熟视无睹，目前在国内多处实体超市及商场，其二维码支付随处可见，监管部门限于监管力量也是顾及不暇。这种所谓的“创新”给收单市场埋下了系统性风险隐患。

　　去年以来，银行的信用卡不良率也快速上升。赵宇梓表示，现行按行业分类的收单市场定价体系也使得商户受理渠道成为信用卡套现的工具，资金外流用于生产经营、投资、民间借贷等活动，严重危害资金安全，造成银行信用卡不良率的快速上升。

　　统一监管形成合力

　　据了解，银行卡收单市场由发卡机构、收单机构、第三方支付机构、银行卡清算组织、商户、持卡人等六个参与主体组成。赵宇梓认为，收单业务是一个整体，收单市场的监管需要对所有参与方进行统一管理，但是目前国内收单市场是按照机构进行监管。

　　赵宇梓表示，“银行机构由银监会监管，第三方支付机构由央行监管。银行机构的商户收单业务是由央行和银监会共同监管。第三方支付机构由央行按机构模式独立监管，银监会等监管部门无法协同监管，造成了第三方支付机构由支付业务向理财、吸存、放贷等金融业务不断延伸，其扩张行为成为监管盲点。”

　　赵宇梓在提案中建议：“央行和银监会改革监管模式，按照对业务进行监管的模式，将线上线下商户收单统一管理，集中双方的监管力量，共同加强对收单市场的管理。同时发挥商业银行和银联在监管过程中的作用，实现监管与业务发展相适应，完善监管措施和处罚机制。”

　　另外，赵宇梓认为，造成银行卡收单市场混乱的重要因素之一是市场准入门槛过低。

　　他称，“市场上的收单机具获取已是‘零门槛’。如某第三方支付机构推出了一款针对个人的‘收款宝’POS机，具备信用卡套现功能，可轻松在网上购得，收单机具的随意获取极不利于市场的健康发展”。

　　因此，赵宇梓建议监管部门严格控制第三方支付机构牌照数量，提高准入门槛。同时严格制定退出法则，建立收单机构违规名单发布机制。即在已有的办法及制度基础上出台更为具体的业务检查制度及违规处罚细则。比如除审查注册资金、经营场所等硬性约束指标外，更要着重审查收单机构的风险控制能力、业务外包情况、从业人员素质等软性约束指标。

　　由于不同商户和不同交易类型存在手续费的价格差，造成了大量的“套码”、“套渠道”交易。

　　针对这样的情况，赵宇梓认为，应充分考虑发卡机构、收单机构、转接清算机构、商户、持卡人等各方利益，以成本覆盖、适当盈利为基本原则，制定享受服务就支付费用的简单清晰的价格标准。(编辑 李伊琳 赵萍)

　　以下赵宇梓委员的提案内容：

　　总体建议

　　近年来，在政府和银行的共同推动下，全国商户收单市场环境得到较大改善，银行卡发卡量、消费交易额均实现了跨越式发展，银行卡产业已经成为我国经济产业中极为重要的组成部分。但随着收单市场快速发展及竞争的加剧，违规经营、恶性拼抢市场、风险事件频发等诸多问题成为制约收单市场健康快速发展的瓶颈。同时，国内获牌的第三方支付机构已成为收单市场的重要参与方，但经营业务在未报监管批准的情况下，已延伸至存款、理财、信贷、国际结算等传统银行业务。但其准入门槛过低，管理水平与银行业管理要求相距甚远，存在较大风险隐患。目前的监管模式及力量不适应业务发展需要，规范收单市场秩序显得极为迫切。

　　建议监管部门改革监管模式，形成监管合力，发挥协同监管作用;进一步提高收单机构的市场准入门槛，建立收单机构违规名单发布机制;遵循成本决定价格的市场经济规律，制定简单清晰的价格标准体系;同时根据收单市场的新兴业态以及日益增多的交易方式形成市场认同的商户分类管理办法，增加交易渠道分类纬度，为产业政策提供决策依据。

　　关于切实规范全国收单市场秩序的几点建议

　　近几年我国银行卡产业取得了持续快速发展。截至2014年第三季度，全国银行卡累计发行量已达47.46亿张，银行卡的普及率进一步上升;银行卡消费交易额达到30.4万亿元，同比增逾36%，其中信用卡的授信总额达5.32万亿元，同比增长22.5%;银行卡的刷卡交易已成为社会消费的重要渠道。

　　但与此同时，我国收单市场中违规经营、逾越监管框架的行为屡见不鲜，被各方诟病的套现、洗钱等现象也日益严重，制约了银行卡产业发挥促进国民经济健康发展的作用。

　　一、商户收单市场的主要乱象

　　(一)第三方支付机构(即非金融支付机构)不规范经营问题严重，危及金融秩序和安全

　　自2010年以来， 269家第三方支付机构获得央行牌照，并由央行行使监管职能，其中100家获得互联网支付牌照，60家获得银行卡收单牌照，这些第三方机构与银行收单机构一起在支付市场展开竞争。由于支付市场投入大，收益低，在监管力量严重不足的情况下，部分机构为追逐利润，不惧监管，打着创新的旗号随意违规，不规范经营的问题非常突出，严重危及金融秩序和安全，具体表现在：

　　1.变造交易信息，逃避监管

　　央行收单办法规定，要确保银行卡支付交易信息的完整性、真实性和可追溯性。而部分机构无视该规定，采用线下交易套用线上交易处理、后台动态变更商户编码、随意使用交易类型等手段，绕过监控获取不正当利益。现行的政策监管、合规检查难以查获这类违规行为。同时由于交易信息被变造后，很难追溯交易源头，使得套现、欺诈等违规行为更加隐蔽，难以察觉，继而在市场上出现了“劣币驱逐良币”的现象。而此类违规行为在得不到有效监管和处罚的情况下，广泛被仿效，对市场秩序、资金安全、信息安全带来重大隐患。

　　2.跑路现象频发，影响金融及社会稳定

　　由于第三方支付机构业务扩张迅速，其人员配置难以满足业务快速发展的需要，导致第三方支付机构将业务层层外包，但对外包机构的资质及经营行为未作严格管控。由此产生新的监管空白点和风险，不断发生外包机构代理商通过截留商户资金、最终携款跑路的不良事件。2014年12月媒体已报出第三方支付机构 “上海畅购”负责人跑路，资金链断裂的报道，大量下属商户收不到刷卡交易资金，社会影响巨大。目前第三方支付机构近七成存在业务外包，只要外包机构代理商承诺为其拓展商户，则可获得商户资金清算及机具密钥的管理权，不仅存在跑路风险，也为“切机”以及客户信息违法倒卖留下了重大隐患。2014年即有多家知名电商及支付机构发生客户敏感信息泄露事件，造成极为恶劣的影响。

　　3.随意创新支付工具，存在系统性风险隐患

　　第三方支付机构利用制度漏洞，以创新名义不断逾越监管底线，形成新的风险点。有些第三方支付机构作为网络支付的渠道商，在现有的监管制度下没有发行支付工具的权利，但在未取得监管部门许可的情况下将业务范围从自有平台的小额转接支付延伸至转账、理财、透支消费等领域。如二维码支付在被监管叫停后，这些机构对监管规定熟视无睹，目前在国内多处实体超市及商场，其二维码支付随处可见，监管部门限于监管力量也是顾及不暇。这种所谓的创新给收单市场埋下了系统性风险隐患。

　　(二)商户套现严重危及金融秩序和安全

　　尽管近年来监管部门出台了一系列规定，公安部门也加大了对商户套现的打击力度，但我国目前商户套现的高发态势未有明显改善，套现手法趋于隐蔽，套现广告随处可见。2013年及2014年收单市场的套现金额均接近百亿。套现成本低于正常借贷成本，形成巨大的套利空间，是商户套现无法得到有效抑制的根本原因。

　　现行按行业分类的收单市场定价体系也使得商户受理渠道成为信用卡套现的工具，资金外流用于生产经营、投资、民间借贷等活动，严重危害资金安全，造成银行信用卡不良率的快速上升。

　　(三)国家颁布的市场价格标准规章形同虚设

　　发改委《关于优化和调整银行卡刷卡手续费的通知》(发改价格【2013】66号)、人民银行关于《中国银联入网机构银行卡跨行交易收益分配办法》的批复(银复【2003】126号)对我国银行卡商户交易的刷卡手续费标准进行明确规定，但从市场现状来看，大量的收单机构采取通过商户类型的套码、不规范返利等手段不执行这些规章，扭曲了价格体系，迎合了商家降低费用支出最大化的需求，使照章经营的收单机构难以为继，使正常的商业经营活动沦为“谁更无底线”的竞赛，国家规章形同虚设。

　　二、造成我国商户收单市场乱象的主要原因

　　1.监管模式不适应业务发展需要，监管力量明显不足

　　收单市场由发卡机构、收单机构、第三方支付机构、银行卡清算组织、商户、持卡人等六个参与主体组成。收单业务是一个整体，收单市场的监管需要对所有参与方进行统一管理。我国收单市场乱象存在的主要原因在于监管模式不适应业务发展需要。目前国内收单市场是按照机构进行监管，银行机构由银监会监管，第三方支付机构由央行监管。银行机构的商户收单业务是由央行和银监会共同监管，而第三方支付机构由央行按机构模式独立监管，银监会等监管部门无法协同监管，造成了第三方支付机构由支付业务向理财、吸存、放贷等金融业务不断延伸，其扩张行为成为监管盲点，监管部门的协同监管作用未能体现，现有的监管力量与快速发展的支付市场显然不相适应。

　　同时更为细化的、配套的业务管理办法和操作细则未及时出台，给第三方支付机构业务的违规突破创造了空间，行业内竞相攀比模仿，继而蔓延开来，留下巨大的风险敞口。监管部门对于第三方支付机构违规处罚的威慑力也明显不足，和第三方支付机构从违规业务中获得的暴利相比，违法成本很低，对长期以来建立的市场秩序造成了严重破坏。

　　2.收单机构及收单机具的市场准入门槛过低

　　银行卡支付市场的快速发展一方面催生了越来越多第三方支付机构的参与，在当前获牌的269家第三方支付机构中有相当一部分机构其经营业务已不仅局限于牌照范围，其范围已扩展至存款、理财、信贷、国际结算等传统银行业务，但其准入门槛及经营管理水平与银行业管理要求相距甚远，支付结算制度、人员管理、风险控制等配套措施均不完善，且发展思路重规模、轻管理，合规经营意识薄弱，逐利意识强烈，存在极大的风险隐患。

　　另一方面，市场上的收单机具获取已是“零门槛”，如某知名第三方支付机构推出了一款针对个人的“收款宝”POS机，具备信用卡套现功能，可轻松在网上购得，收单机具的随意获取极不利于市场的健康发展。

　　3.我国将行业调控的政府职能作为收单市场价格确定的主要依据，导致价格标准过多、过细，不利于执行和监管

　　根据国际成熟经验，支付市场的定价按照银行卡种类、商户类型、商户规模、交易方式以及国家地域五大方面进行考量，商户分行业的主要目的是支付额度管控及消费行为分析。

　　我国银行卡产业历经数年的发展，目前对银行卡的商户结算手续费是按照五大类商户进行区分，根据不同的行业进行定价且借、贷记卡统一定价。行业价格存在差异即成为“套码”、“套渠道”的动因，也为套现、欺诈创造了空间。背离了商户分类作为风险管控、提供经济决策依据的初衷。

　　三、进一步规范商户收单市场的几点建议

　　1.改革监管模式，发挥协同效应，形成监管合力

　　由于目前线上线下收单业务已密不可分，尤其是第三方支付跨行业跨区域，比商业银行传统支付业务更为复杂，现行的按机构监管的模式显然无法适应业务的快速发展。建议央行和银监会改革监管模式，按照对业务进行监管的模式，将线上线下商户收单统一管理，集中双方的监管力量，共同加强对收单市场的管理。同时发挥商业银行和银联在监管过程中的作用，实现监管与业务发展相适应，完善监管措施和处罚机制。

　　2.进一步提高收单机构的市场准入门槛

　　建议监管部门严格控制第三方支付机构牌照数量，大幅提高准入门槛。鉴于第三方支付业务的复杂性和重要性，考虑此行业市场份额集中度高的特性，建议支付牌照的发放要有一个总量的概念，宁缺毋滥。同时要进一步提高准入标准，严格制定退出罚则，建立收单机构违规名单发布机制，在已有的办法及制度基础上出台更为具体的业务检查制度及违规处罚细则，除审查注册资金、经营场所等硬性约束指标外，更要着重审查收单机构的风险控制能力、业务外包情况、从业人员素质等软性约束指标。将违规经营的成本从单一的罚款提升到品牌代价，用市场手段促进收单市场的良性秩序。

　　3.市场定价应遵循成本覆盖、适当盈利为基本原则

　　建议监管部门根据国内零售支付体系，充分考虑发卡机构、收单机构、转接清算机构、商户、持卡人等各方利益，以成本覆盖、适当盈利为基本原则，制定享受服务就支付费用的简单清晰的价格标准。实现借、贷记卡区别定价，在受理成本基于市场定价的基础上，适当提升具有资金成本的贷记卡支付费率，由市场各方自行选择是否接受银行卡支付，回归成本决定价格的经济规律本性。

　　4.建立收单机具市场准入认证发布机制

　　建议监管部门成立或委托相关有资质的部门成立受理机具、终端的权威检测机构，建立收单机具市场转入认证发布机制，针对目前市场上布放的各类新型、多功能、多通讯渠道的受理机具、终端进行检测，保障信息安全，防范系统性风险。发布机制建立后，社会各方将会主动从中选择服务供应商，用市场手段树立监管权威。

　　5.商户分类管理应以提供经济决策信息为目标

　　建议监管部门根据目前收单市场的新兴业态、商户形态以及日益增多的交易渠道及交易方式，如银行卡产品的更新迭代;收单交易类型及受理应用场景的日新月异;银行卡受理地域范围的不断扩大等，形成市场认同、便于操作的商户分类管理办法，如增加交易渠道分类的纬度，为产业政策提供决策依据。

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